邹小站：民初宪法争衡中的几个问题

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民初宪法争衡中的几个问题
邹小站
制定-部善良的宪法，确立良好的政制，是民国初年追求民主政治人
士的真诚的追求。　本来，南京临时参议院曾制定{中华民国临时约法 ).
参议院北迁后又制定{国会组织法》　以及参议院、　众议院议员选举法，应
该说宪法的大体内容是齐备的。　按理，可以在施行若干年、　积累相当的经
验后，经过相当时间的酝酿、　商讨，从容制定-部正式的宪法，用不着亟
亟制定-部完备的正式的宪法。　但"约法"存在诸多问题"约法"施行
后，政局动荡，内阁更迭频繁，行政立法关系紧张，固与民初各主要政治
势力缺乏调和精神有关，也与约法在政制设计上存在的-些问题有不可脱
离之关系。　民初的主要政治势力如裳世凯一派、同盟会一国民党、进步党
一派均对约法表示不满。　各派政治势力都有制定新宪法的要求。　意世凯­
派攻击{临时约法》对于意大总统限制过严，使囊大总统不能大展其雄才
大略，为因为民谋福利，实乃"弱国宪法"主张制定一部所谓的"强国
宪法" 。　统- 、　共和、　民主以及进步诸觉，亦攻击《临时约法 } 不合理之
处甚多，尤其是"约法"对于总统任命国务员必须经参议院同意以及总统
不能解散参议院，表示不满，主张重订宪法。　而同盟会一国民党也希望制
定新宪法，将自己对于政制的主张确定下来，以进一步限制袁世凯。　同
时，时当革命之后，旧的政治权威被推翻，新的政治权威尚未确立，国内
各派政治势力之间争斗不己　，一些法律救国主义者希望有正式宪法以纳政
治于正轨。一时间，从速制定正式宪法，成立正式政府的呼声甚高，　而关
于宪法问题的讨论也十分热烈。　各政党组织了政务研究会、　宪法讨论会研
讨宪法问题，国民、　统一、共和、　民主四党并且组织了"四党宪法讨论
会"些民间学会如法学会也组织宪法研讨会，稍具宪法学知识的人士
则纷纷发表对于宪法问题的主张，当时的报刊上就登载了不少民间人士拟
定的宪法草案。　随着宪法讨论的进行，各省都雷也相继发表宪法主张，袁
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'
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民韧宪法争衡中的几个问题
世凯及其身边的策士们也不甘寂寞　，以各种JI.l迫」显示对于宪法问题的主
张。　民初关于宪法问娼的讨论，其内容涉及诸多方面.比如宪法制定机关
问题、　领土规定问题、　人民权利的规定办法问题、　宪法取国权主义还是取
民权主义　、　主权及其所在问题、　国会组织问题、　两院权力分配问题、　总统
选举办法问题、　总统权限问题、　平政院问题、　审计院问题、　地方政制是否
人宪问题、　孔教问题等等。　其中意见之分合，主张之异网，亦可谓蔚为大
观。　对于此期宪法争衡，　有关民初历史的著作，大都会涉及。　本文试图在
前人研究的基础上，挣几个比较重要的问题，对于各方主张进行梳理，　一
以明当时宪法争衡中的-些情况以及天坛宪革流产的技术性原因，　一以了
解民初政治思想中的某些倾向性问题。
-
围绕宪法起草机关的争论
对于宪法如何制定， ( 临时约法 } 第五卡三条规定"本约法施行后，
限十个月内由临时大总统召集国会，英国会之组织及选举法，由参议院定
之。 "第五十四条规定"中华民国宪法由国会制定，宪法未施行以前，丰
约法之般力与宪法等。 "这里"约法"的规定稍有不周密之处。　因为国会
如何组织，采一院制，还是两院制，如果两院制，两院权力如何分配，这
些问题本身是宪法的内容。　而按"约法"第五 f- 四条的规定，宪法应由正
式的国会制定.但是"约法"第五十三条卫明明规定国会组织法由参议院
制定，也就是说宪法的-部分内容要由临时参议院来定。　这显然有矛盾。
还在南京临时参议院时期，参议院在讨论国会组织法和选举法大纲时，议
员们就发现了这一点。　临时参议院北迁后，第二次会议继续讨论国会组织
法及选蟠法大纲，议员们又发生争论· 一些议员认为国会组织法与选举法
根源于宪法，宪法不定，则国会无从出，国会组织法和选举法亦元从出，
故主张先起草一宪法草案。　但多数议员认为不能固执法理.根据现实情
况 . 可以由参议院先定国会组织法.且参议院起草宪法草案，于法无据@。
这里临时参议院陷入了两难.一方面宪法由国会制定，不开国会，宪法元
从产出;另一方面，国会如何组织又美涉宪法问题，没有相关的规定，国
会卫无法召开。　虽然临时参议院经过争论后决定据　《临时约法》　之规定由
Q) . 议院，腐= 次会回遭ii!.
民因二年，仪陇印行.
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J圣草草思想京与近代中国思想
参议院制定国会组织法，但是国会组织法势必涉及诸如院制　、　两院仅限分
配等一些丰应属于宪法内容的问题，故对于国会组织法所可以确定的内
容，一些参议员仍心存疑虑，对于参议院越权表示担心①。　而参议院外，
一些颇具政法知识的人如章士钊、张东森等，对于参议院决定制定国会组
织法的做法提出质疑，　认为临时参议院乃立法机关，非造法机关，无权议
决具有宪法意义的问题气
宪法之制定包含起草、　议决、颁布三步。 { 临时约法} 只笼统规定宪
法由国会制定，而 { 国会组织法} 第二十、二十一条则明确规定"民国
宪法之起草，由两院于议员内各选出同数之委员行之。 " "民国宪法之议
定，由两院告会行之。 "也就是说完法之起草、　议定之权皆由国会行之。
在某种意义上可以说. ( 国会组织法} 关于宪法由国会起草的规定，有逾
越　《临时约法》　的嫌疑。 4 国会组织法》　的这一规定引起袁世凯一派势力
的疑忌。　大约在 1912 年 10 月下旬，　受囊世凯的旨意，杨度等人就试图在
北京组织"宪法研究会"随即卫改名为 " 宪法起草预备会"@。 1912 年 11
月 11 日的{大自由报 } 以 { 大总统慎重宪法} 为题对该组织的情况做了
报道@。　此后不久，南方的程德全、　张警、　应德阁等也谋"为宪法研究之
结集"③。　程德全对于宪法问题并无真知灼见，他发起这一活动，其中"跃
跃欲试，为之主动者咱　就是章土钊。 1912 年 11 月 22 日，程德全 ep据章
士钊起草之稿致电大总统及各省都督，提出宪法由国会起草"真弊甚
大"主张仿照美国制宪之例，由各省都督各推举"学商行修，识宏才俊"
之士二人，在国会之外另组织宪法起草委员会。　为使该起草委员会合法，
他提出先由大总统向参议院提议修改{国会组织法 } 第二十条，并通过宪
法起草委员会法案，然后组织宪法起草委员会⑦。　程电发出后，云南、江
西、广东、浙江等省都督首先响应，虽彼此主张不无异同，但对于另设起
草机关，大都同意。　其后，为扩大声势，意世凯且通电各省都曹要求就此
，议院第二十三次会说追记录 (北直临时.坦院 ).
行严
〈告，议员 )， 1912 年 5 月 1 日〈民直很) ，　张东蒜， (国会性8<:1:疑问)，经世文位箱
海部编{民国经世主编》正编第十三册
上海
上梅间宝斋. 1914 ，第 9. 16 Ji ..
，见教铜{克 IU:革问匾). (独立周掘》　第 6 翩。
且胡绳武、金冲且《拿主尊命史稿} 第 4 卷，　上海　，　上海人民出版社. 1991 ，　第 495 页。
且秋桐{克法起掌同噩) ， (10立周报} 第 6 期回
t宪法草草间匾). (民国汇报}第 1 期，第 92 页。
同注 IID.
由
@
③
⑥⑤⑥⑦
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民初宪法争衡中的儿个问题'
问题"各抒己见·①。　先后通电表示赞同者有十七省都督，声势颇不小。　而
在舆论界，则有梁启超、章士钊以及一些支持袁世凯的报刊为程德全等人
的主张摇旗呐喊。　而国民党一派的报刊则坚持宪法应由国会起草。　由此，
出现了关于宪法起草机关问题的争论。
主张国会外另设宪法起草机关者，其言论以章土钊和梁启题为代表。
其主要理由是.第一，起草宪法需要特别的学识，国会议员虽不乏才识之
士，但多数议员来自田间，法律之学素未讲求，无起草宪法之才识，同时
不少有宪法学修养，　有实际政治经验、了解困惰的人士，平必尽在国会之
中。　因此于国会外另设起草机关，可以网罗真正有识之士参与宪法起草。
第二，宪法起草需要极冷静之头脑，而国会为党争滥祸，宪法由国会起草
或者会导致激烈的党争，而致时日迁延，宪草难产，或者使宪法带有浓厚
的党派气味，使国内主要政党之外的政治派别和政治力量不能接受宪草，
导致将来宪法实行的障碍;或者会出现国会在制宪过程中一意扩充自己的
权限，导致政制设计中立法、行政权力关系失衡，造成政制不且，危害将
来政治之平稳开展。　第三，宪法起草需要极专-之心志，而国会为普通立
法机关，所涉立法范围过广，失脑易乱，心志不专，法律颇难人细;且普
通立法机关之立法事务节节与行政相连，制宪过程易为政府之提案打断，
难以专心议宪。　第四，宪法起草人数不能太多，且须守机密，而国会人数
太多，人多口杂，机密难守。　第五，在国会外另立宪法起草机关，为美洲
各国宪法起草之成例，　其中尤以 1787 年的美国费城宪法会议为典型，中
国宜取法美国之制 ②。　此外，　主张专设宪草机关者还有→层理由 .这就是
云南都督蔡愕所提出的..宪法者，国会所从出也。　未有宪法，则国会何
由发生，"也就是说，宪法应由主权者制定，国会只是普通立法机关，不
是拥有主权的造法机关，其职权来自于宪法的规定。　因此专设宪草机关，
"匪但与中国国情不背，亦且与共和之原理元违"③。　张东司;则从理论上对
蔡愕的这-说法进行了阐述，认为议会并非国民代表机关，而只是国家机
关，元权议定宪法，故临时参议院议定　《国会组织法 ) ..金属乖谬" (j)。　主
① 〈民国宪法起草大问蝠之争论 ). 1913 年 2 月 14 日{申报L
② 秩桐
{克法会议之主张 l. <IlJt用植}第 15 期，果启趟。{专民克法案矗事机关议i 原俄
UIf吉》第 1 卷第 3 期.收入(tI<.直舍 .l 立集主二十八。
③ 〈致鑫世凯等电) (1 912 年 \2 月 28 日步，且·业英箱 t蔡轮雄'医 l. 上海，上悔人民出版栓，
1984. ~鹏 630 页 .
@
张东羽': (国会性质之晨间 l. (1'圃I!世主编》第 13 册，第 17 页 e
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跚跚思想家与近代中国思想
张专设宪草机关者反复论述的就是上述几点理由。　对于此宪法摆草机关如
何组织，各人的主张并不一致，或主张由各省都督推举，或主张分别囱大
总统、　国会、　各省都督(经过省议会) 、　各主要政党分别推举若干人组
成。
反对于国会之外另立宪法起草机关的人士提出的主要理由是:第一
"政
法学之通理，制定宪法之权，必归之国家主权者，而民主国之主权在国民全
体，而议会者，又代表国民之机关也。　故民国宪法必由国民代表机关之议会
起草并议决之"①。这是说国会有权起草、制定宪法。　此系对蔡愕、张东羽;等
国会元权起草宪法论的回应，而其立论的依据是国会为国民代表说。　第二，
{临时约法}正是根据主权在民的原则，规定宪法由将来之国会制定。而此
"制定"的含义实吉有起草、议决之义，制者，起草之义，定者，议决之义。
故《国会组织法》第二十条规定宪法由国会起草，乃假为正当之规定，若于
国会外另设宪法起草机关，就违背了{临时约法}与{国会组织法 )Ø。　第
三，对主张另立宪法起草机关者对于宪法由国会起草的种种疑问，提出了批
评意见。他们指出"选举与派遣，均有可以得人之希望，而不必其尽优。　国
会议员虽未必人人皆贤，然而-国之优秀者，固未尝元人焉出于其中，或不
能如今日参议院之整齐者，即议员之额，或浮于国中人才之数，虽由他法以
求之，其结果将元不同。 "主张另设宪法起草机关者，于人民选举之国会议员
则疑其偏于党见、短于才识，于都督、总统推举之人则信其具公正之心，信
其学商行修识宏才俊，此实不能成立。他们并尖锐地指出..今日之大恩在优
秀人物大半承苟且偷安之余习，而甘为权力金钱之奴隶，依附末光以遂其私
愿. Ji!~为人所愚弄.而声光乃以坠，志行薄弱，不足以语成己成物，则指导
国民之责，莫之谁属，而相率为愚民之计者，乃以日多，如j 宪法虽善，无数
于亡矣。"③ 对子由各方派遣之所谓优秀分子之依附权力金钱而为愚民之计的
可能性甚为担心。　应该说这种担心并非多余。　第四，如果担心国会不必尽收
天下人才于其中.事务烦琐，不能专心议宪，则国会完全可以另辟途径吸取
各方优秀人士的意见，比如可以让各政党、　各级议会、各法学会组织宪法草
案预备会，网罗贤俊，于短时期内造成一有价值之宪法蓝本，交参议院及未
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① 《制罩 ~I去问lI).皿貌(1<仅彼). 且(1<国E报}第 1 糊，第 29 页.
ø tllllR第二次会诅瑾记录 . 关于{临时约法}所规定的重法囱国会制定
洒中的"制定"的
法律 '''1 间lI .tl 议院内即有两种解"
一种认为制定包含起草，一种认为不包含起事。且
(北京航时) tl议院第
百二十七次会议速记录 @
③ 〈专设宪法起掌饥关间lI). (民国汇报》　第 2 期
第 250 页。
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民初宪法争衡中的几个问题
来的国会作为参考　，完全不必于国会外专设一　宪事机关。　总之，国会之外的
势力，可以研究宪草，但绝不能"攫取"国会之宪法起草权①。
按，各国宪法从其制定来分类，有所谓钦定宪法和民定宪法。　在民定宪
法中，宪法之制定，大体可以分作两种情况，　一是宪法会议起草并议决之;
二是宪法会议起草，决定则付之全民公诀或者是各邦议会或者备最高级的地
方议会。　而宪法会议则或者由国会组织，或者在国会之外另行组织机关。　但
有一点，起草机关人数不能太多，参与起草之人应有专门的学识，这是共通
的，而决定则由拥有法律上之主权的机关或国民直接执行。
在民初关于宪法起草的争论中，无论是主张由国会起草者，还是在国会
外另立宪法起草机关者，对于宪法是后由国会决定，彼此并无异议。　争论之
由起，实与民初政情有不可分离之关系。　一　国宪法，本质上是一定国家内占
优势地位的社会政治势力的意志的反映。　为着宪法能为社会内不同的社会政
治势力所接受，宪法应尽可能反映不同社会政治势力的意见、利益。否则，
宪法不可能长久。
民初制宪，存在一个重大问题:议会主要是由追求民主政治的新式政治
精英组成，而袁世凯为首的军阀势力虽掌握国家大部分的军政实权，但在议
会内势力较弱。　而照 {临时约法} 的规定，宪法由国会制定，这就在一定程
度上造成了占优势地位的政治势力不能直接参与制宪的问题。　袁世凯对于国
会制宪可能出现的结果，有比较清楚的估计。 { 申报 } 的一篇社论说..自政
府一面言之，则以为国民党占多数于国会，若以国会起草、制定宪法，则必
从国民党之所希望以创立宪案，以力杀中央政府之权力为宗旨，不待言矣。
中央政府虑之也切，其所谓选学识丰富之士，澄静以调查起草云云 .苦心预
防者也。"。　而章士钊　、　梁启超等人也担心完全将袁世凯一派势力排除在制宪
进程之外可能会产生十分严重的后果。　章土钊晚年回忆此事·民国元年毒，
他赴北京，道经天津.. 一夕访梁启坦于 {庸言} 报馆，值熊希龄、杨度在
座。　启超忍曰·'国民党锐意起内阁制扼袁世凯，而手控宪法起草权，张弛惟
意，世凯恨焉。　吾党诚不知何道之从，君其无意解斯厄乎 . 。 "章士钊遂提出
可以参考美国费城制宪会议之例，宪法起草与宪法议决分行。　此一主张为梁
。梅鸣{斥专改克法起华饥关主非
驳庸言报)， 1 913 年 1 月 1 0 日{民极组}; . 生; (论
lI:!去起草委员会)， 1 912 年 12 月 29 日　《民极报}; 无冲
{异鹉所谓克法远革委员会). 191 3
年 1 月 " 日 { 良根根L
③ 《正式国会召集后之难锺}， 19口年 3 月 4 日{回归报} 。
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•
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句号军事思想家与近代中国思想
启超接纳，梁启超此后即为文主张专设宪法起草机关飞　章士钊、　梁启超等
人提出于国会外另立起草机关，网罗各方优秀人士起草宪法，最后由国会议
定，主观的意图是，一方面不违背 {临时约法} 关于宪法由国会制定的规定，
一方面又能够给袁世凯一派势力直接参与制宪的机会，以使宪法能顺利产生
并为各方所接受，以解宪法制定与占优势地位的政治力量相脱离的困厄。
应该说，章士钊、　梁启超等人的主观意图是不错的，　也有学理的依据和
实际成例可循。　以前的论著对他们的这一主张多持否定意见，甚至说他们提
出此主张是刻意迎合索世凯。　其实他们的主张自有存立的价值，　而说他们迎
合意世凯，也似乎证据不足。　国民党及其占多数的临时参议院和国会试图将
袁世凯一派势力完全排除在宪法制定过程之外，　并不十分妥当。　专设宪尊机
关的主张实际发自章士钊，而章士钊在民初比较强调中国移植民主之客观条
件不太成熟，需要政治精英的"匠心"也就是政治精英的理性的作用。　他提
出专设宪草机关的目的，除了调和囊派势力和国民党在宪法问题上的冲突之
外，另 -层用心"在搜集国中才智之士，以不偏不倚之论调，为根本法造一
间架"②.希望这些精英分子排除党派偏见，以不偏不倚之心，　从学理与国情
两方面考量，起草一良好宪法。　但实际上，这些精英是否能排除党派偏见，
是否能排除外界的种种诱惑、干扰，真正以大公无私之心起草宪法，是不无
疑问的。　而即便是他们能董秉公心，　起草一部既告学理卫符合中国实惰的宪
法草案，这个宪法草案能否为各方接受，在当时的情况下，其实也是很成问
题的。　因为宪法问题在学理上本有种种的主张，而对于国惰的认识，更是仁
者见仁智者见智，难有-致的认识.更何况国内的主要政治实力派即袁世凯
-派力量，所希望的宪法与民主力量所期望的宪法有着重大的差距。　因此，
要使专家起草的宪法能在国会通过，并得到各派政治势力的认同，而能够实
行，就要求国内各主要政治势力具有妥协的精神，具有服从法律的诚心。
专家起草、　国会议定的制宪主张，由袁世凯操作起来'完全背离丁梁启
超、章士钊等人的主观设计。　袁世凯是一个智识 "不能与新社会相接"\'\ .公
心太少而自扶植势力之意太多
草饥关的主张，真正由袁世凯实行起来，就变了样，变成了违背法律的蛮干。
曲
意士钊
{与黄克强相主曲来)， (辛真革命囡忆录}第 2 集，北京，主史责，斗出匾栓 . 1981.
'院 143 - 144 页 .
② {饵'协商宪法主巨响)， 19口等 2 月"日(Ii'o 立报1) .
③ f社会心理变迁叫Þztr 总统). (少年中国之白白)，均且{边生选著〉譬 1 ，北京，商务印书
馆. 19840
312
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民初宪法丁，衡中的几个问题
按理，要在国会之外如设宪草机关，应首先咨请参议院修改《国会组织法)，
并决定该起草机关的组织办法，然后组织宪法起草机关。　而发世凯在尚未咨
请参议院修改《国会组织法》　之前，就组织所谓"宪法起草委员会"根本违
法。　且该委员会之组织办法与人选也未经参议院议决，其人选中多为总统府、
国务院、各省都督派遣之人，甚至总统府、　国务院郁书亦厕身其中 . 在该宪
草委员会组织的过程中，袁世凯于 19 1 3 年年 l 月下旬就为该委员会拟定大纲
八条曲;而云南都督蔡愕、贵州都督唐继尧、四川郁督胡景伊、直隶都督冯
国璋、山东都曾用自齐、河南都督张镇芳、陕西部督张风翔等八都督卫于
1 913 年 2 月间先后通电，为该宪法起草委员会讨论宪法草案提出要求。　蔡愕
提出，大总统不可不有解散议会之权，任命国务员不必求国会之同意@。　而
张风翔则提出.大总统有解散议会权、　制定官制官规权、法律案裁可权，总
统任命国务员无须国会同意以及总统任期七年，应当写入宪法③。　其他都督
意见大体相似。　也就是说，寒世凯及上述都督又为该宪法起草委员会预设了
宪法草案的基本原则，要求该起草委员会遵循。　章士钊、蒙启超等人的主张
由寰世凯实行起来完全走了样，因此不仅宋敬仁、　张耀曾等坚辞委员之职，
连梁启姐也坚辞不就，章士钊也表示该委员会偏党之赚过甚，不愿参与。　照
意世凯这样的操作，国会之外成立的宪法屈尊机构，极有可能成为由行政机
关主导，在宪法主张上听从寰世凯及各部督意见的机构，而不可能以不偏不
倚之心，独立起草宪法。　由于此机构的成立及活动遭到国民党的反对，震世
凯身边的幕僚们卫希图将于国会外成立宪法起草委员会的议案提交临时参议
院讨论，从而使它合法化。　但因为他们事先没有提出修改{国会组织法}的
议案，　专设宪法起草委员会的主张根本不能成立。　临时参议院讨论该案时，
不仅国民党议员表示反对，而且共和党、民主党的议员也明确表示对于此案
"绝对不敬赞成" 。　最后讨论的结果，参议院决定不将此案列入法律审查，根
本否定此案 <Il， 4 月初，心有不甘的袁世凯卫将 .议院否决的宪法起草委员会
大纲咨复参议院，要求重议⑤. 此后，　国会召开，再次否决丁该案。　由于参
议院、国民党的反对，袁世凯只好将该委员会改名为研究宪法委员会，该委
员会此后陆续开了若干次会议，就宪法问题发表意见。　但这种机关对于宪法
曲
1913 年 1 月 26 a ('"掘) -，电 .
<ll (敷各省娜"电) (1913 年 2 月 7 日)， (踵'去攘，晨)， !腐制6 -647 页.
a> (宪法翻白'份φ 记)， 19口'事 3 月 1 目<'"砸L
@ 参议院，院-百二 1 乞!t<遭日'隆《草....幢幢) ,
<lJ (回合与克法杂记)， 1913 年 .11 5. (..) -"111)一-
313
Page 9
，:3患思想家与近代中国思想
问题的意见并无法律效力，国会在制定宪法时也没有考虑此机构的意见。　这
样国会外专设宪法起草机关的主张被否定了，宪法起草之权遂由国会行便。
民初围绕宪法起草问题的争论，　已经表明了宪法起草的困境，排除袁世
凯一派势力，固可以起草一个民主的宪法，但这宪法难以为袁派势力接受.
要让袁世凯-派参与制宪， J!tJ宪法草案将可能遂鑫世凯之意而成为一个准钦
定的总统独裁的宪法草案，这从袁世凯以及他的顾问、策士们发表的对于宪
法问题的主张以及袁世凯此后对于国会制宪的种种非法干预可以看得很清楚。
在这种情况下，需要民主势力　、　尤其是其领袖人物对于国情和中国实行民主
政治的艰巨性有清醒的认识，对实行民主的策略有高远的兑识，在制宪时，
一面确立民主宪法的大体原则，　一面适当容纳袁世凯一派的宪法主张，制定
一部并非"最民主"、 "最先进"而是大体具备民主政治的基本原则而可为袁
派势力接受的宪法。　但民初的民主势力中具此认识的人很少。
二
关于主权、国权与民权的争论
主权这-概念最早是由法国政治思想家让·博丹提出的。　让·博丹生当由
宗数改革而引起的宗教战争时期，他期望出现超越于宗教权力和贵族权力之
上的强大有力的王权，以实现国家的团结和统一，因此他提出了主权的概念，
以为王权的至高无上辩护。　他在 1576 年出版的 {国家六论} 中提出，国家区
别于家庭和其他公共团体的根本标志是国家具有"主权" 。　所谓主权，照他的
定义就是"不受法律约束的，对公民和臣民进行统治的最高权力" 。　据他的分
析，主权具有以下几个特点，一是绝对性，也就是主权是-国中最高的权力，
它不受法律的约束，相反，它是法律的来源，主权的主要特点是不经上级、
同级或下级同意可以制定法律。　二是永久性，所谓永久是指国家班久拥
有主权，二是指主权者的权力不是委托的或临时的。三是不可分割性。　让·博
丹一面讲主权具有最高性、无限性，　一面主张主权者应受自然法或上帝的法
律的限制。　这是倍的矛盾之处①。
自让·博丹提出主权概念、后，主权逐渐成为政治学界普遍接受的概念。　但
关于主权是否有限制、　主权是否可以分割、　主权所在等问题，学界的争论从
314
① 参阅萨拜因〈政治学说史)，第二十}掌　，北京，商务印书馆. 1986 ; 邹永贤主编{国拿学
t且史}上册，福州，　幅员拿人民出版社， 1 999 ，第 308 - 318 页 .
Page 10
民初宪法争衡中的几个问题　白去
未停息过。　关于主权是否有限制，即有主权无限说、主权自限说、主权有限
说。关于主权是否可以分割，有可以分割和不可分割之说。关于主权所在，
有主权在君、主权在民、主权在国、主权在宪法团体说、主权在立法机关说
等等①。中国人最早接受"主权"的观念系从翻译的国际法著作中得来的，
{万国公法} 应是最早使用"主权"这一名词的中文译著。　国人在清末即曾陆
续讨论主权问题，尤其是预备立宪时期即曾就主权问题发生过争论。
民初关于主权的争论系由制宪问题而起。{临时约法} 第二条规定"中华
民国之主权属于国民全体..第四条卫规定"中华民国以参议院、临时大总
统、国务员、法院行使其统治权" 。　这两条规定初并未引起学者们的讨论。　到
1912 年 9 月　，也就是在临时参议院通过{国会组织法》和参众两院议员选举
法，议员选举即将进行，制宪问题逐渐引起舆论关注的时候，章士钊主办的
《油立周报〉　甫一发刊，就在第一期同时发表了卢尚同的　《临时约法驳议立
朱菱裳的{国家主权论 } 以及章士钊的《约法与统治权 }三篇文章.对于
《临时约法} 第二条、第四条的规定提出批评，认为约法第二条规定"主权属
于国民全体"不当，第四条所说之统治权就是主权，约法将统治权分配于四
机关，割裂不可分之主权，违背法理。
这三篇文章发表后，首先引起 {时事新报〉的老圃和 { 民立报}的重民
的讨论，而{时报} 的忠甲也曾发表意见。　章士钊对这些讨论也有回应，曾
任临时参议员的陈承泽亦对各家意见发表了评论。　此后马质、张东蒜也在
{庸言报} 上发表文章讨论主权问题。 -时理论界对于主权问题的讨论似颇热
烈"主权之说，腾于谈士....极攻守之殊观，建论坛之宏标"飞起初讨论
主要集中在三个问题·主权与统治权是否有区别，主权有限还是元限，统治
权是否可以有总揽者。后来，讨论又扩展到国权与民权的关系，而讨论的焦
点则变成了主权在民还是主权在国，中国制宪取国权主义还是取民权主义。
参与讨论的人越来越多，不少人就宪法问题发表意见时都对此发表了意见。
以下即分问题评述各家之意见。
第一，关于主权与统治权是否有区别。　这是讨论最初集中探讨的问题。
大体而言，章士钊依据英美学者的意见，认为主权与统治权是一物之两面，
都是由verelgntyo 而老圃和重民则依据德国学者的意见，主张主权和统治权
应当分开。其中老圃和重民的观念又有区别。老圃认为，统治权是国家对国
① 具体情形可.阅至世杰、钱罐，于《比S度重法).北京，中国政法大学出版社. 2曲O. 第 28-
46 ~o
@
卷曲; (主钗评议 ) . (独立周植) .14 捆.
315
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辈革串思想象与近代中国思想
民施行强制命令的权利，其中卫分无限统治权和有限统治权。　在单-国，统
治权为元限统治权.也可以说就是最高权或者说是主权;而在联邦国，各邦
虽具有统治权.但这种统治权并非最高权，而联邦具有的统治权，虽是最高
校.但并非无限的统治权 .因其统治权受到各邦权力的制约飞重民则不同
意用"主权..词翻译 soverelgnty. 认为这个词只可直称为"苏威棱帖 ..
或
者说是至尊元上，国权、　统治权、最高机关皆非其本义。"苏威被帖"非国家
钗力，乃国家权力之一种性质曲。　因此，他不用主权一词，而用最高权的概
念。　所谓最高权，即一国中至尊元上之权力;而统治权则是国家各种权利的
总称。　他认为，最高校在法律之上，产生法;而统治权则在法律之下，受法
律的制约，行使统治权的机关亦必须依法行使权利气　老圃和重民，各据学
理，往来辩难，问题之细.辨析毫厘" <1> 而文字亦复繁冗拖沓，细叙其主
张，非本篇所能;辩难所及的问题虽于中国政治学说史有相当的参考价值，
但于研究民初政治思想并无太大价值，故本篇亦不必于此多费笔墨。　大体而
言 .所谓统治权与主权是否有区别，其所指为何，上述各家所言，如陈承浑
所说，只是术语问题⑤。　从辩论的内容看，各家都承认，国家应有-至高无
上的权力，无此权力，则国家不成为国家，至于这一权力的名称，各家主张
不一而已。
第二，主权是否有限的问题。　这也是初期讨论比段集中的问题。　重民主
张最高权有限说{重民不用主权一词，而用最高权的概念) ，他认为，国家虽
有最高权，但此最高权并非毫无限制。　博丹所说的最高权无限制之说乃极端
君主专制之说，随着近代立宪制度的发达以及各国交往的日渐频繁.主权无
限制说不适用于近世国家..国家最高权不受限制的说法受到越来越多学者的
怀疑。"至尊元上云者，非无限制之谓，不为他力所限制之谓也" 。　所谓限制
乃"本乎国家自身意思以自限制.不为他力限制焉耳。　自加限制与他力限制，
限制者虽不同，其为有限制目tl一"飞　显然重民主张主权自限说。　而老固和章
士钊则主张主权无限说。　老圃一面承认所谓统治权无限.本有形式上之说，
固非谓实质上之万能也。　统治权无论如何强大.无论如何至尊无上，固不能
316
① 老. ， (纳法与镜泊钗 ) ， (统治权余论). 1912 年 9 月 29 日 .30 日， 10 月 2 日 .38 、 6 日、
7 日、 12 日、 14 日、 16 日　【时事獗'但L
@ 重民， (统治钗余论 ) (囚)， 1912 年 10 月 19 日 t 民直捆) .
@ 重民(统治钗余论) ( 二) . 1912 年 10 月 12 日 {民直很) .
@ 歇榈
《主极与'在治权 ) . (独立周报}第 3 期 .
⑤ 陈承#李， (论，威後帧-一致 { 独立周报〉　记者 ). ( 独立周报) lII 4 期 .
@ 置民
{统治权余伦) ( 二 )， 1912 年 10 月 1 2 日 E 民立 '但L
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民初宪法争衡中的几个问题ι
如宗教家所谓上帝，有创造万物之能力" 。　在对外方面而言，国家之统治权受
国际法和国际条约的限制，对内而言国家之目的有-定之限制，即国家行
动之范围，亦有一定之限制"①。　另一方面他卫认为，这些限制"固非法律上
之制限.亦不过为上帝之法则、自然之法则、道理之法则或国际法所制限
耳"因此从本质而言，不过是主权自加限制。　既为自加限制，其实就并非真
限制@。　章土钊同意老圃的说法，认为对内而言，确定国家与人民权利界限
的是宪法，而宪法系由主权者制定，也就是宪法由国家产生，因此主权不受
宪法的限制。　对外而言，国家之遵守国际法和国际条约系据其自身意志，一
旦国家不认国际法或国际条约有效，则国际法对于国家即失效。　因此主权在
法律上是无限的。　意士钊同时认为持主权有限之说者，并未区分国家与政府，
也未区分主权与政权。　他引用美国学者柏哲士的话说，主张主权有限说者不
过是"曾见政府拥有无限之权，颇侵害人民之自由，因决论国家拥有无限之
权，人民当同受同一之侵害。　欧洲大陆之作者，类怀此见，而德意志作者为
尤甚。　盖欧陆所有国家，悉组织于政府以内，彼辈仅见此种组织，故思想力
虽亦甚高，而终为物质界之现象所欺，不能自拔。　至若美利坚，则解决本问
题，颇占绝大之利益。　盖美之政府，非国家之最高机构，立于政府之后有宪
法，　立于宪法之后有最初萨威棱之国家，是政府与国家.吾人已得实质上之
区别。"因此所谓主权元限，并非政府权无限，大可不必担心主权无限说会导
致政府的专横飞
按.主权是否有限，有三层意思，一是事实上是否有限是道义上是
否有限，三是法律上是杏有限。　所谓事实上是否有限，是指主权者客观上是
否有实质上的完全贯彻自己意思的能力，主观上是否顾及自己的政治行为的
后果。　所谓遵义上是否有限指主权在道义上是否有限。　于此有三说:一是以
黑格尔为代表的国家主义派，认为国家是一集成人格，有自己的意思与目的，
国家为了自己的生存或发达自己的能力，可以无限制地要求国民为国家做出
牺牲，个人没有反抗国家的权利。
是主权自限说，指国家应受自己颁布的
法律的限制。一是主权有限说，指国家主权的行使在道义上应当有所限制，
比如西方资产阶级革命时期的人权说即认为人具有某些天赋的自由权利，这
些自由权利是国家主权不能侵犯的。　所谓法律上的限制，指在国家主权之上
是否还有造法机关为国家主权设立限制，也就是国家主权的所有者在制定宪
① 老圈。 t统治权余论) (二 )， 1912 年 10 月 7 日 f时事橱，世L
② 老圃
{统泊仅余论 ) (囚). 1912 年 10 月 14 a (肘'新报}。
③ 狄桐
〈主仪元限说). (姐立周擅) .3 期.
r
317
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孩:&思想家与近代中国思想
法或法律时是否受到外力的限制①。
从上文所述章士辛IJ 、　老圆、重民三人的争论看，他们争论的重点是主权
在法律上是否有限，　而争论的实质其实是主权自限是否是真限制。　应该说，
参与争论的人在学理上都有自己的依据，所说也都有相当的道理。　国家丰是
一极端抽象的概念，而主权本身也是个玄之又玄的问题。　但既然存在国家主
权的概念，贝u 国家的主权以及行使国家权力的机关，其权力是否有限制的问
题，就涉及国家权力与人民权利之间的关系问题，涉及国家是否有绝对的要
求人民服从牺牲的权力的问题。　重民区分统治权与最高权，认为最高权为国
家权力，而统治权则只是国家法律所承认的国家权利，强调国家权力机关行
使统治权必须依照法律进行。　他反对统治权元限的说法，其出发点是为人民
之自由权利考虑"苟有国焉，具有元限统治板，　从老圃君之说，则其国家对
其国民可任意命令强制之，其国民之生命财产自由，国家可任意剥夺，其国
必为极端专制国后可" <2>。　但实际上，重民所说的主权自限实质上并非真正的
限制。　因为法律既为国家所定，则国家完全可以通过修订或制定法律而扩充
自己的权力，侵犯人民的权利。　故重民的最高权自限说实不足以为人民权利
的不可侵犯提供确定的保障。　同时，重民采德国学者的说法，认为国家是一
集成人楠，　其最高权为国家所固有，法律为国家所造，统治权之范围由国家
自己确定 CIl 而对于基于人权说的主权在民的说法，重民也并不赞同，认为
主权在民在理论上不能成立@。　从其一系列文章看.重民实际上取主权在国
说。一个为人民权利辩护的政论家取国家集成人格说(国家法人说 ) 和主权
在国说，而不取主权在民说，只能说重民受德国学者的影响太深。
老困在主极与统治权的问题上，所取的理论其实与重民相同。　老圃认为，
从形式上说，统治权之主体也就是国家..当无事不可为但行使统治权之
机构则必须依法行动，只是在权限范围内活动飞　也就是说，国家主权无限，
而国家机关权力有限。　老团主张主权无限，根本的目的是为国家权力张目。
这从他发表的{国权与民权} 一文可以清楚地看出来。　老圃在该文中称..国
之所以自立，以其有国权，非以其有民权也，设有聚合之众，人人皆有平等
之权力，　人人皆有绝对之自由，而绝元权力可以强制全体之人众，则仍为乌
，.阅王世杰、　钱"'11- (比伎重法) . 第 30 - 40 页 .
量Ii! ， (再论统治权) . 1 9 1 2 年 10 月 7 日{ 民立报) .
量民
{统治叙余论) (三). 1912 年 10 月 15 日 {民立银L
.Ii!, (主钗与统治叙Z 区别 ). 1912 年 10 月 1 日 {民立很L
老固。 {的法与统泊仅) ( 续 )、{ 再续 ) . 191 2 年 9 月 30 日
10 月 2 日{时..商银L
①②③⑥⑤
318
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民初宪法争衡中的几个问题
;
合之众，而不能谓之国，以其无国权故也。　故舍民权而言国权，虽曰暴政，
犹不失为专制之国，若舍国权而言民权，则成为弱肉强食之生番"所谓民主
国只是统治权之总揽机关由一人而移于合议机关而己，至于国家应有强迫人
民服从之权力，与专制国并无区别由。　他沿用德国学者的意见，将主权与统
治权区分开来，认为主权是国家的权力，即国家所固有的、　不必经任何国家
法律确认的强制人民服从的权力，　而统治权则是经国家法律所确认的国家的
权利，行使统治权的国家机关必须依照国家法律行动。　老圃持此说的目的是
要限制国家机关的权力，以保障人民权利。　也正是在这一点上，老圃自称他
也"主张民权论" IZ>。　不过，国家权力丰是抽象之物，落实到政治生活中，就
不可避免地表现为国家机关的权力，国家权力无限和国家机关权力无限并无
不可逾越的鸿沟。　国家对于人民的无限制的强制命令之权，落实到现实中 .
就难免变成国家机关对于人民的绝对权力，而人民的权利也就变成了国家机
关可以予取予求的东西了。
章士钊是民初对于人民自由权利给予较多关注的一位政论家，但是他主
张主权无限说。　对于天赋人权说，他认为是"十八世纪不可通之旧说"至于
人民权利究竟来自何处，他认为革来自国家。　他认为国家拥布主板即所谓绝
对、无限、普及之权力，政府与人民皆立于国家之下。 "政府无权，　不足以行
政也。　人民元权，亦不足以自防也。　于是国家费政府以权，　号日政权。　费人
民以权，号曰民权。　政权与民权，同以国家为渊源"③。　这实际是说，政权、
民权都来源于宪法，而宪法是拥有主权的国家通过主权机关制定的。　至于国
家为何拥有主权，主极为何是最初、绝对、普及的权力，他并未能给出理由。
在抛弃天赋人权说的同时，他还否定了由天赋人权说所产生的主权在民的理
论，而用英国功利主义的理论，主张主权在宪法团体。　对于人权说所主张的
主权有限说，他也不于采纳，而主张主权无限说。　这样看来，章士钊实际主
张拥有主权的宪法团体，可以制定任何法律，对于人民之自由权利可以侵犯。
他曾批评　《临时约法》　只规定人民享有的种种自由权利，而对于侵犯自由权
的行为未设救济方法，故其所定之人民自由权只是"猫口之鼠之自由"并主
张实行"出廷状" (即人身保护寺. W rÎt of Habeas Corpus )以对非法侵犯人
身自由的事件进行救济 ⑥。　但是从他在主权问题上的看法来说，他此时所主
Q) ot 圃(国极与民权)， 1912 年 H 月 30 日 4时.Ji报L
② 同世①。
③ 秩桐
t 国仅与民权). (!虫立周擅).1011.
③ 行严
《约法与人民自囱钗). 1912'事，.，.1 1 日{民立报) .
319
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苦a事思想家与近代中国思想
张的国家赋予人民之自由权利，其实也只是"猫口之鼠之自由"。他说.国
家者，皆多少吉有专制之性者也。　国体尽属共和，而一言国权(此所谓国权
即主权-一引注). JI~ 非专制不立" 。　对于人民之自由权利，拥有主权的国家
可以要求国民做出牺牲①。　他并没有为人民的自由权利在法理上设置不可侵
犯的界限。
国民党似乎主张主权有限说，该党在其公布的对于宪法问题的主张中说.
"宪法上首先规定者，即国权行使之限度是也。　国家对于个人权力，决非纵横
无限，个人必应有回翔余地，为国权所不能至，此余地即所谓人权，亦即所
谓自由。制限国权，保护自由，此宪法第一本领也。 "ill 这大体是取人权说，
即认为人有某些天赋的权利，为国家所不能侵犯。　这在民初是颇为少见的，
因为当时的政论对于天赋人权说，颇多非议。但是实际上，国民党对于人民
自由权利的主张是有限度的，它将限制人民自由权利的权力交给了国会。　其
宪法主张全案对此有这样的说明.各国宪法对人民自由权利规定有两种
种是美国宪法，宪法上明确宣告人权范围，立法都不得伸缩之;一种是宪法
上之宣告人权之种类，其范围之广狭，则委任立法部定之。　中国不能放美国
的做法，美国对于个人自由的限制往往以州法律实行，单一国效之，因l 壁垒
太严，应因之机能全失，抒格之弊丛生。美国个人自治力最发达，故能运用
此制而不贻巨祸。我国个人自治力尚极薄弱，骤取此制，决非所宜。　第二法，
则于个人自由理论上不能谓之确团，盖个人自由既许以法律制限，推其极，
立法部可制限个人自由至最小限度，　使宪法赋与自由之效力，几于消灭。　然
事实上，亦视立法部之组织如何耳，立法部之组织果足完全代表民意，决不
至有任意剥削自由之虞，且可得因时得宜之效。　故主张"宪法上列举个人自
由及国民权利，但许以法律制限之"③。　这就是说.国民党将人民自由权利的
保障放在"完全代表民意"的立法部身上了。　完全代表民意的立法部可能保
障人民权利，可能不会任意剥夺人民之自由权利，但若没有为人民自由权利
设置不可侵犯的界限旦国会组织不良，　一旦国会任意剥削人民之自由权
利，人民连批判立法部侵权的法律的、道德的基础都没有了。
320
第三，关于主校所在以及国权、民权之关系问题。
对于这一问题，国民党-派的人士多主张主权在民，认为"共和国家之主
① 秋桐
《国仅与民钗 )， (独立周很}第 10 期 .
也
{ 国民茸章法主张金案) ， (l!1法筋阅}第口糊 .
③ { 国民党宪法主张全集 ) ， (宪法翻阅}第 13 期 .
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民初宪法争衡中的几个问题
权，当然属诸国民毫元疑义"①，甚至认为此问题实元讨论的必要和价值。。　而
主张扩张国家权力的国极党人(即统一、共和、民主以及后来的进步党)则否
定主权在民说，而鼓吹主权在国说，认为 19 世纪中叶以后，主权在民说己"成
为历史上之传说"惟主权在国之说，颠扑不磨，殆为全世界学者所公认叩。
吴贯困、康有为等都在所拟的宪法草案中明确提出宪法应规定主权在国<ll
太一所拟的宪法草案，开篇说"中华民国... ...以神圣国权昭垂宪法如左
这是主张主权在国的另一种说法。原革命党人，民初以中立身份论政的王侃
叔在其 {宪法问题答问} 中也明确主张"主权在于国家，应以明文规定" Iil>。
两派各据学理，往来辩难。　前者主要依据西方资产阶级革命时期的思想
家卢梭、洛克、孟德斯坞等人的理论。　后者则主要依据主张国家主权说的德
国学者的意见。　此外，当时以独立论政相标榜的章士钊则依据 19 世纪英美学
者的意见，提倡主权在宪法团体说⑦。　主权所在，学理上本有多种说法，民
初人士在此问题上不过是复述了西方学者的意见，这些意见在许多宪法学的
著作里都会谈及，本文就不再复述了 o
民初人士在主权所在问题上的分歧，其现实的意义主要表现在以下几点。
第一，国家权力和人民权利的来源问题。主张主权在民的人士认为国家
权力来源于人民的委托国权所从来，实以民权为其根本.苟无民.何有
国，国不能离人民而独立，则国权亦未有不从民权发生者"⑥。 " (离)国民不
足以言国，离民权则元以言国权"⑨。　而主张主权在国的人士则认为民权来源
于国权，而非相反。　朱董裳在　《烛立周报} 发表文章说"国民之有参政权，
有种种自由权，实乃国家所赋于，天赋人权之说，实乃大谬"@。　而 {时事新
报} 的亚商则引柏哲士"国家为个人自由之母"之语，认为"穷原究本，人
① 出ÓI!， (主仅所在论). (国民月刊》　第 111第 2 号 .
② 幢:{i， (国权与民银 ). 1 913 年 6 月 29 闵　《民权'但)，宗良
{ 民主国之主仅在民说). 1913 年 4
月 10 日〈民立帽L
③ 吴贯园。　〈政府与国会之极限 ) . (宪法问题之商雄). (拟中华民国克It草案 ). (民国经世文
编}正编第 8. 9. 11 册。
@ 吴贸因
{拟中华民国宪法草案 ) . (l< 国经世文编〉正编。第 11 册。第 z 页;蹦有为
E拟
中华民国，是法尊寒) . (民国经世文编》正编，第 10 册.第 29 页.
⑤ 太-， (灌拟中华民国宪法圭文且说明). (震且F 第 2 期 .
⑥ {民国经世主编》正编，第 12 册，第 22 页.
@ 秋桐
{约法与统治仅>. Ul!立周捆> J事 1 1111 .
⑧ 匮否
4 国权与民权 ) . 1913 华 6 月 29 日{民钗报L
⑨ .季胸　， (!<国政治论>. (麟，陶矗l ，武!l!. ，　华中师范大学出版性
1991 第 617 页。
⑩ 朱董袋
《国家主钗险)， Ul立周擅》第 1 期 .
321
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错Ií::思想家与近代中国思想
极由国家定之，而国家之设政府，非特与人权原理不相叛，且实与之相济。
人民享有之自由，乃由国家之承诺而得之，非别有所寄也"①。　诸如此类的言
论在主张主权在国人士的言论中几乎是随处可见。　此外，主张主权在宪法团
体说的章士钊在人民权利来源问题上，与主权在国论者如出一辙，认为民权
来源于国家。　而民初的另一重要的政论家张东苏则持民权法定说，他认为权
和l来源有自然说和法创说..以历史的眼光观之，自然法派实毫无成立之理 .
夫权利乃法律所产出" 。" 国权为固有的，民权为赋予的
民权由国家赋于。　这里有-个问题颇值得注意，由于天赋人权说，在民初为
多数论者所排斥，故主张主权在民者，　没有能为人民权利的来源做出令人信
服的说明。　而主张主权在国的人士，对于国家所具的主权究竟来自何处，也
不能做出说明，只能说此权为国家所固有，为国家所不可缺。　这样，在主张
主权在国的人士那里，国家成了一个颇具神秘色彩的天生即具备某种特殊权
力的组织。
第二，　主张主权在民的人士，主张主权在民说而反对主权在国说.其根
本的考虑是，他们认为鼓吹主权在国，必造成 " 国家万能"说，而国家万能
说必转换成政府万能说，由此又必造成专制之局叭其结果则是国家机关可
以随意违背民意，　牺牲多数人之利益以谋少数人之利益@。　他们又指出，中
国有长期的专制传统，国家虽名共和，而专制习惯难改，鼓吹主板在国，必
为复辟专制的强权人物所利用..凡元首之欲谋专制，则必藉口于拥护国家，
以国家为虚空之物。"⑤ 而主张主权在国的人士，大多有某种国家主义的倾
向，因为主权在国实际就是以为国家为一抽象的绝对之物，有其自身的目的
和意志，而人民只是国家之一要素，并非国家本身，此说否定了人民抵抗国
家的权利，否定了人民反抗国家的合理性。　民初主张主权在国的人士亦然。
他们说，　中国是个贫弱之国，面临着严重的民族危机与剧烈的国际竞争，放
"政治之目的，其第一且在谋国家自身之生存发达'咽，只有国家强大了，民
权才有保障，用他们的话说就是"国苟不保，民安有权"①。　而主权在国的理
论正好适合了他们强调国家生存第- 的要求。　他们从主权在国论出发，提出
亚雨
(11 õ!钗)， 1912 年 12 月 23 日{时事断银L
，雀东都， (余Z昆彼lI!) . (民国经世主罐〉第 7 册，第 11 、 19 页 ­
E 石， (国钗与民权). 1913 年 6 月 29 日(õ!扭扭L
出iII ， (主仅所在论). (国民月　币'1)第 1 卷第 2 号 .
林挚'曾
( (庸言报〉　主钗所在埠驳 i>O . (国民月刊〉第 1 缮'鹏 2 号 .
'震启组
{宪法之三大精神). (饮冰室舍'但》文集之二 + 丸。
失贯国
{国会与政府之怨恨) . (宪法间因之商雄 ). ( l\\ 国经世文编}正编第 8. 9 册，
①②也@⑤⑥②
322
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民初宪法争衡中的几个问题
人民权利既然为国家所赋于，则国家可以随时收回。 "人民之自由全赖国家制
成，全赖政府保持，然国家之设，其目的不必全在保存自由，行动举止不必
限于阻止人民干预他人，质言之，则国家苟信有益于公众，非特不保存之，
即割弃之亦可也"①。　这是比较典型的为国家的绝对极力张目的言论。　他们之
所以反对主权在民，是认为鼓吹主权在民. !i!IJ ..人民可以牺牲国家，而国家
不能牺牲人民..国家无对人民强制之权，则亡国之祸就在眼前@。　后来的事
实证明，这种主权在国的论调被袁世凯利用，为其专制独裁造就了舆论。
第三 .主权所在的争论还与有关政府体制问题的争论有密切的关系。　国
民党人对于政府体制主张"国会政府主义..其理论依据之一是，主权属于国
民全体，而国会为国民之代表机关，故国家机关之权力应以国会为渊源。　吴
贯因即明白分析了国民党主张"主权在民"的此层用意..主张主权在民者，
又别有用意在焉。　彼以为国家不可无最高之机关，其在君主固，以君主为最
高机关。　其在民主国，则以国会为最高机关。　而国会为人民之代表，规定主
权属于人民，即不啻属于国会，于是以国会为最高之机关，可不言而喻
矣。 "③ 而进步党人主张强有力之政府，反对国会权力独大，主张行政机关应
高相当的活动余地。　因为"主权在民"说"易使人引起主权在国会之感想
从而(倾圃向于国会大权<D 故反对国会大权的人士不取主权在民说。　对于国会，
他们不认为是国民之代表机关，当然更不是主权所在之机关，而只是与行政
机构一样的国家机关⑤。
上述关于主权问题的争论，从根本上讲，就是两个问题，一是国家与个
人自由权利的关系问题，　一是国会与政府的关系问题。　这也就是民初人士反
复争论的国权与民权的关系问题。　民初人士所说的国权有两层意思，一是国
家权力，或者说是国家主权对于国民的强制力，一是国家机关的权力，主要
是政府的权力。而他们所说的民权也有两层含义，　一是人民的自由权利，一
是人民的参政权，其中又主要指国会的权力。
国民党在民初被称作民权党，主要是它对于人民权利和国会权力比较关
注。　但是国民党当时的中心关注点是现实的政治斗争，在宪法问题上，它真
亚商
{移民权 ) ， 1912 年 12 月 23 日 f时事 ii报L
矢'院因
《克法问姐主商偏). (民国经111:文编}正编，那 9 册 .
吴货因
{克法问团之商榷). (民国盟世主编}正编。第 9 册 .
美贯因
{蒙古击向跑之商榷). (!毒国经世文编》正编，第 9 册 .
关于国会之性质，大体有委托诅.代襄说，国家机关埠。　其间分别
参阅王世杰、俄瑞开
〈比较克法l 第 194 - 198 页.骤，惊喜《回合性质上之'量问}即分别评迹了关于罔合性肢的
几种说法
而主张国家机呈现.
323
①
②曲
@@
,'
Page 19
圳、　思想家与近代中国思想
正关注的是国会的权力，对于人民的自由权利其实关注并不够。而且，不少
国民党人将国会的权力和人民的自由权利混为一谈，认为国会有权就是有丁
民权。　国会代表了人民，因此国会之专制，就等于人民之专制。　在民主共和
国.人民服从国会之决定，就是服从自己之意志。{ 民权报} 上发表的署名
"霹生"的一篇文章很能说明问题。作者说..或谓国家根本上所要者，人民
之服从也，国家之本性在强行其意志者也。　不知人民之所以服从者.在服从
国家所制定之法律，而国家之所以能强行者，亦在强行国家所制定之法律。
国家自身不能造法律也，故其法律必成之代议机关，是仍为人民公共之意志
所制定者也。　故政府机关之行动虽遵从法律，而实即遵从人民之公共意志
也。 "卫说:法律由人民制定，人民有时受政府之制限，不过是服从公共意志
之制限，是自束缚，既是自束缚. BP 非束缚。　此主权在民之丰质①。这很近
于卢梭关于国民主权和国民总意的说法，这种说法本质上与国家主权说相同，
也不能保障人民权利。　卫徐谦的-篇文章说..无论何国之宪法，　莫不以保障
民权为原则，即莫不以民权限制行政权为原则。 .. ø 而署名次环者发表题为
{政权与民权} 的文章，讨论人民之参政权与人民自由权利之关系，认为，人
民有参政权，则民权巩固@。　将他们的这些言论，与上面所说的　《国民党宪
法主张全案} 对于人民自由权利问题的认识联系起来看，相当-部分的国民
党人认为.宪法主要是限制行政权.而对于民选的国会，则人民尽可以放心
给予它权力，而不必加以防范，并且相信国会有板，人民有参政权，人民就
享有民权。　这种民主政治观，实在成问题。　对此，发表在 {时事新报} 上的
一篇题为 { 民权误解》　的文章，就指出，国民具有参政权，国会有广大的权
力，并不必然保障人民的自由极利飞　人民的自由权利和人民的参政权之间
并不能划等号，以为人民有参政权即等于人民享受自由权利，以为人民选举
了代表，组织了国会，国会有广大的权力，就等于人民有丁广大的权力，等
于人民享有了"民权..确如该文作者所言，只是一个"误解"而已。
进步党一派的人，在民初被称为国权党人，以鼓吹国家权力和政府权力
为其特色。　他们之所以主张主权在国，很大的程度上是因为他们的"国权主
义"政治取向。　他们的这种政治取向，主要是因为他们对于国家所处的国际
地位和国内混乱的政局的担心，他们希望有强大的政府迅速恢复秩序，领导
324
① '生
{公共意志论) . (自由保证说) . 19 口签字 8 月 26 ， 30 日〈民银'但L
② 位漾
{麟强固政府)， 1913 年 4 月 3 日〈民立'但L
③ 11:环
{政权与民银一一惜时事绩很亚南雹). 191 2 年 10 月 21 日{民立组) .
⑥ 亚雨
〈民钗误解) ， 1912 年 12 月 12 ， 1 3 日 {时，新报〉。
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民初宪法争衡中的几个问题
国家进行建设，与列强竞争。　他们提出的理由，除了中国所处的国际局势如
何险恶，国家独立与富强如何重于个人的自由权利.国际政治思想和政治实
践的趋势都有趋向于国家主义的潮流等等之外，还认为，天赋人权之说，只
能有效于强国之人民，中国现在急需的是如何恢复秩序，而个人自由平等的
说教会妨碍这一进程，中国历史上由于儒家的传统，人民并不缺乏自由平等，
相反享有比较充分的自由平等的权利，中国所缺乏的只是参政权;而参政权
在今日中国实不宜普及，只能由少数精英代行。　此类言论在他们的言论中很
多曲。　从言论的声势、影响和论述的系统性看，此派主张在民初似乎超过了
国民党的主张。
可以说，两派的主张其实颇有相通之处，其结果都是对公共权力的强调，
对个人自由权利的忽视，不过一派强调的是国会的权力，一派强调的是政府
的权力。
关于政府体制的争论
政府体制主要包括两个部分是中央政制，一是中央地方权力关系。
本文主要考察围绕中央政制的争论。
关于政府体制的争论，是民初宪法争衡中的一个核心问题。本文前面所
说的关于宪法起草机关的争论，关于主权问题的争论，归根到底，是围绕政
制安排问题的争论。　而在当时，政制安排直接关系到各派政治势力在国家政
治权力体系中的位置问题，因此，可以说民初宪法争衡在相当的意义上是各
派势力对于自己在国家政治体矗中的地位的争论。
还在各省都督府代表联合会制定{中华民国临时政府组织大纲} 时，南
方革命阵营内部即就总统制还是内阁制的问题发生过争论。　其中孙中山主张
总统制，理由是政府新建，内外任务繁重，不能对国民信任之大总统的权力
过于限制，而宋教仁则主张取内阁制，其当时所持的具体理由，现在尚未能
@ 这- 点可以参阅几篇比貌典型的文字 z 繁启趣
{中国立因大方针). (饮冰室合'但}文集 Z
二十八，靡有为
{同吾四万万国民得民权自囱平等孚 ) . (民国经做文绵 ) iE蝙. !I! 8 册，
李庆芳
《为制定章法敏告国金会且). (~法籁伺}第 t 糊.籍". (在统一盘云南宜'节且立
会上的演说词 ) . (蒙松雄集) .上湾人民出版栓 . 19制
骂王
〈诅固钗). (震旦}第 3 期­
j.'1-': (IB 国情与新宪法). (噩且).1 JIIh 吴，可因
{宪法间I!;t商愤 ) . (民国经世主编}
正编.第 9 册等。　这些文章的立论大同小异.关于民初国权主义思潮的论述，可以，阅倒着
4章土钊性会政治思想研究"四3-1927 年)).第二章，长沙
湖南被宵 lli 版社. 2∞ 1 .
325
Page 21
KZ思想家与近代中国思想
找到具体的材料。　后来联合会多做成员赞同孙中山的意见。　但南京临时参议
院制定 {临时约法} 时，因为南北议和即将告成，孙中山依议将让位意世凯，
为限制袁世凯的权力，参议院政原来的总统制为内阁制，且其中不少规定有
违内阁制的精神，比如规定总统任命国务员须经参议院同意，规定了参议院
对于国务员的弹劫权( (临时约法} 将弹劫与不信任投票混为-谈 ) 而没有规
定总统解散参议院之权等等。　这些规定试图将政府置于议会的严密监督之下，
以防止袁世凯专权。　但这其实并不能真正限制袁世凯。　照黄远庸的分析.临
时参议院内不少议员是所谓的法律万能派..以为法律万能，但能全丰抄录外
国之法科全书，　吾国便不难立时变成黄金世界..而袁世凯则是 "遁甲术专门
之袁总统..
( 临时约法} 为他设置了种种限制，但他总有办法逃避此等限
制飞{临时约法} 规定的是责任内阁制，但在意世凯任总统时期，所谓责任
内阁制，在实行中其实已经变成了"总统制 .. ø。　意世凯的破坏内阁制，固违
背约法，但民初政局的动荡，　与 {临时约法} 在政制设计上过于强调国会权
力，亦不无关系。　当唐内阁碎职后，陆内阁难产时.舆论在批评同盟会不顾
现实情况，坚持实行政党内阁制的同时，也对 {临时约法} 所设定的议会对
于总统任命国务员的同意权纷纷发表批评。　那时还在同盟会机关报 { 民立报}
主持笔政的章士钊就发表了多篇文章批评约法关于同意权的规定。
当国会选举正在进行，制宪逐渐提上议事　日程的时候，关于政制的争论
卫逐渐热烈起来。　争论分两层，　一是总统制和内阁制之争，　一是内阁制下立
法与行政两部权限分配问题的争论。
总统制和内阁制的争论主要发生在 1912 年底到 1913 年初，对阵的一方
是 {时事新报) ，另一方是 { 民立报 ) . < 民极报上 { 中华民报} 等国民党的报
刊。《时事新报} 反对内阁制而主张总统制，其理由主要是·第实行内阁
制需要比较成熟的政党，最好是只有两个相代为用的政党，　中国现在政党不
成熟，且党派林立，　实行内阁制，必然内阁频繁更迭，政潮迭起.政局不
安③。　第二，内阁制下议会有无限之权，　易出现议会专制之弊，违背了分权
制衡的 "共和精神"而实行总统制，权力分立明确，符合"共和精神 "IÐ。
第三，中国现当外患内证相迫之时，需要各派政治势力的团结，而实行内阁
326
(j) (矗甲术专门之量总统)， (远生遣蕃} 卷 1 0
② 《鑫总统此后巡回之路径)， (边生遭着》卷 1 0
③ {肉嗣刷网罐)， 1912 年 12 月 24 - 27 日 4 时事新报 ) ，转且 t 辛亥革命'但稿}第 q量，第
到 1 - 502 页。
IÐ (内阁制与共和精神)， 1913 年 1 月 5 日　〈时'新报》
又且　《民国 E 很}第 1 期 .
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民初宪法争衡中的几个问题艇黯
制，在政党林立，且有以做自为第一大事业传统的中国，将激起激烈的党争，
"内阁日日有辞职之危险，议会日日有解散之危险"政局危险莫可名状。　而
总统制，则一党掌握政权，一党在野，虽有党争，但不会影响在朝者之地位，
政局不易起大波澜①。　对此，国民党-派的报刊针锋相对地提出，中国有长
久的专制传统，实行总统制，元首权力较大，易出现总统集权的局面，导致
帝政的复活，实行内阁制，则行政受议会的严密的监督，可防止帝政的复活。
总统制下，政府政策不合民意，国民无术易之，必须等到下届大选方可更迭
政府，其制僵硬;而内阁制则可以随时变更内阁，使政府政策符合民意。　至
于内阁制下的议会专制，他们认为不足为虑，因为共和国以人民为国家主体，
议会为人民之代表，议会之专制其实就是人民专制，无碍于共和精神②。论
争的双方言辞颇为激烈，而其实其言论中均有对人而考虑政制的因素，并非
全从学理和国情的角度考虑政制。　对此，民立报记者重民在如下评论"今之
主张内阁制者，在南京政府时代或曾执总统制之说，而今之主张总统制者.
在当时卫未尝不竭力要求内阁制。　若而人者，盖非谓中国宜于总统制或内阁
制，直谓某人为总统则宜于内阁制，易某人为总统则宜于总统制窍耳。而反
对总统制或及(反)对内阁制者，亦与其制无关，直是反对当时总统而已。
由是总统制内阁制之争论，必须得一德才兼备，有甲乙两派所共推服之一总
统，然后有暂时解决之日　。" 将来更换总统，贝tl 政制又须一变，方可为两方接
受il>。　此评可谓切中要害。
此次关于内阁制和总统制的论争在民初关于政制问题的论争中并不占重
要地位。　民初思想界的主流是主张内阁制，民初的主要政党无论是国民党，
还是统-、共和、民主三党以及后来的进步党都主张内阁制，而这些政党中
的重量级政治理论家如宋教仁、梁启超、戴季陶、吴贯因　、　张东拣等等，其
他主要的政治理论家如康有为、章士钊等等，都元一例外地主张责任内阁制，
并对主张内阁制的理由进行过系统的阐述。　所以国民、统一、民主、共和四
党组织的"四党宪法讨论会"曾多次开会讨论有关宪法，对于诸多问题往往
意见不一，唯独第二次开会讨论选择总统制还是内阁制时，对于政制采内阁
制"众无甚反对"
..此案意见大略相同"迅速达成-致@。　而后来天坛宪
① {内侧制与党争). 1913 年 1 月 7 日 {时，斯徽L
lZl •• (民国汇报》　第一期{内阁制与总统制之纷争}所收"主张内阁制反对总统制者. z 盲
始.
③ 重民
〈总统制与内阁制). '9日年 4 且 8 日(~立银L
⑥ {四宜重法讨论会坦事). (震且) .2 圃. .87 页。
327
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hS经思想家与近代中国思想
法起草委员会在讨论政制时，对于其他问题争论颇多，独于内阁制与总统制
问题"全场主张几于一致采内阁制，绝对元主张采总统制而反对内阁制
者"曲。　这些政党主张内阁制的基本考虑是.内阁制可以比较好地掏通立法、
行政两部，实施得法可以造就一立法、行政一敌的"强有力政府" (或者说是
强固政府、强善政府) ;内阁制，比较具备弹性，当立法、行政两部冲突时可
以征求民意，变更政府或国会;内阁制可以防止元首集权，从而防止专制的
复活。从现实的角度看，这些政党主张内阁制应该还有-层，大体上这些政
党的首脑人物都预计到以袁世凯的势力以及当时的内外舆论，震世凯当选总
统的可能性阪大，在此情形下，实行内阁制，这些政党才有比较大的活动空
间，才有机会直接参与政府或者组织政府。国民党期望以内阁制架空、控制
袁世凯，其他党派则期望能够有机会组织政府，以带童世凯上政治轨道。而
实行且统制，因J这些政党只能在国会活动，而无组织政府之机会。　对于内阁
制所需要的条件，即有比较成熟的政党，国民有-定的政治常识，主张内阁
制的人士也是有所认识的，也知道当时的中国，这些条件并不成熟，但现实
的政治情况尤其是袁世凯一派掌握军政大权而无民主意识，卫使他们比较一
敖地取内阁制。
虽同是主张责任内阁制，但国民党主张"国会政府主义.而进步党一派
则主张立法权与行政权调和。
国民党最初确定的宪法主张中，本"取相对的三权分立主义"认为立
法、行政、司法三种机关"回宜独立，而于不生素属关系之范围内，许其互
相监制，如是乃圆洽灵活，绝无拘滞之虞，三极分立之妙用乃见"曲。但后来
提出的修正案明确提出"国会政府主义"的主张，说这是取法法国的制度③。
所谓"国会政府主义"曾组织"议院政治促进会"的国民党议员张百麟的论
述相当明确"议院政治云者，即全国政治均以议院为泉源之谓也。　议院政治
之国家，其国权作用.议员对于国民负完全责任。 ...
其政府行使职权.则
直接对议院负完全责任。..
政府中之政务各宫，必由议院举出。
. .
而政
策之发表，亦必得议院赞成，事实上始有效力。 "<ll代议士代表国民全权，参
与国家之政务，民国之政治组织与法律之制定，苟不经国会多数议员之议决，
则终无效力"行政机构与司法机构，不过依据国会所定之宪法与法律，各尽
328
① 克法起尊委员会第六次会议录. (克法跑尊委员会会议录}第 l 麟，民国二年十二月出版。
② 〈国民宜重法主张金集). (宪法翻阅}第口l1li .
③ 4国民党宪法讨论会对于其重法主张金'恨之修正). <lE法'西侧)!li1l期 .
<ll (议院政治促进会重宵书 ). 1913 年 3 月 20 日{民且很L
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民初宪法争衡中的几个问题如扑
其执行职务，稍有活动余地而已，固不能与神圣尊严之国会比较权力之大小
轻重也"①。　其理论依据就是主权在民，而国会是国民之代表..共和囡家之
主权在国民全体
是民意的最好的表达机构..议院曰可，即不啻为国民所许可..
..议院曰否，
即不霄为国民之否..对于议院之可否.作为执行机关的政府不得违抗。　这才
是民权政治@。　这就在国民与国会、国会意志与国民意志之间划了等号，将
人民权力等同于国会权力。
国民党最后提出的宪法主张，贯彻了"国会政府主义"的原则，给予国
会相当大的权限。　除了一般内阁制下，国会所具备的权力如立法权、监督行
政权(包括通过预算与财政法案、质询、弹劫、不信任投票、受理请愿、查
究等权)外，国会尚有以下权力，由国会两院组织宪法会议修正宪法，宪法
由国会解释，总统选举由国会两院组织总统选举会执行，被众议院弹劫之总
统由参议院审判，国会自行集会、开会、闭会(临时会除外) ，众议院有对大
总统任命国务总理之同意权，国会不得被解散等等③。　可凡，国民党所主张
的政制中的国会是国家主权所在，具有极大的权力。这种政制存在的问题是.
第一，政制设计违背了内阁制的基本精神，最为明显的是其对于所谓同
意权和解散权的主张。　前面提到，同盟会主导的南京临时参议院所制定的
。临时约法》　关于同意权和解散权的规定在当时就颇遭反对，并且民初政局动
荡与此规定不无关系。　但国民党在讨论宪法问题时，在这两个问题上仍基本
坚持旧见。　对于同意权，鉴于党外的批评意见，国民党不坚持国会对于所有
国务员任命的同意权，但坚持任命总理必须经过国会同意。　他们不认为这违
背内阁制的精神..同意权对总理之任命而行使者也，平时纠责，对总理之行
为而行使者也。　同意乃国会与总统阅之关票，负责乃总理与国会间之关系，
得同意者总统，负责任者总理，　二者之主体不同，并非对国务员既同意而又
纠责之也。 ……事后纠责，监督之效较弱，更益以事前同意，监督之嗷乃强。
以中国国情论，宁取其强。，，'" 对于解散权，在四党宪法讨论会中，国民党委
员汤清就表示反对。。　国民党在最初提出的宪法主张对此没有说明，后来做
@ 张百 11 ， (国会议员与民国). (国民月刊 ) I 卷 1 号 .
曲
王童.:. (中华民国~法鱼议). (民国量世主编}正编，第 11 册，第 30 页。
CD (国民党宪法主张全鑫). (国民笼罩怯甜馆会对于其宪法主张金鑫之修正 ) . (国民党宪法讨
论会对于其克法主张金，良以外之快~)， (宪法颤阉)!fI 13 、 15 翩。
'" (国民宜克法主张金，能)， (ll!!击.，，) 11 14.。
⑤ {各党宪法讨论会第七次常会阻.)， (章法'晴阁》第 5 期 .
329
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涵自自思想家与近代中国思想
出的额外决定中，才明确提出总统元解散国会之权。　这也许是因为其总统元
解散权的主张，显背内阁制之精神，顾忌外界的反对才没有提出，后来又觉
得这-点很重要，不能没有明确的主张，所以在额外决定中明确提出。　其理
由是.专制初更，　政习未革，凡抑制民权之钗，最易滥用，果解散频繁，国
会将削弱不堪;即设而不用，而议员时虑解散，真正民意亦将不能尽情发挥，
民主政治难举其实，一也。　国民之政治趣味尚浅，使选举频繁，将启人民厌
惠政治之渐，二也。 "① 这种理由并不是很充分。　这样，在国民党的"内阁
制"设计中，国会有对内阁不信任投票权和弹劫权的同时，　卫有对于总理任
命之同意权，而内阁、　国会发生冲突时，总统卫无解散内阁权。　立法行政两
部权力严重失衡。
第二，　易造成国会的专制，这与民主政治的分权原则相背离。　历来的民
主政治，国会虽是人民的代表机关，但它同时也是国家机关之一种，其权力
无论如何大，都只行使国家权力的一部分，其他权力则由其他机关执行，并
且与国会的权力形成某种制衡。　而在国民党设计的政制中，国会权力一权独
大，行政完全是国会的附属物。　这种政制，不仅违背了民主政治的分权原则，
而且会导致第三个弊端。
第三，在这种政制下，名义上是国会大权，但实际上国内的一种政治势
力若控制了国会的多数，就可以随意修改、解释宪法，可以选举自己的总统、
组织自己的政府，可以对于政府的种种行政行为不作监督甚至曲为辩解。　这
离专制政治只有-步之遥了。　另-方面，若国内有不遵循民主政治基本游戏
规则的庞大的 "特殊势力"存在，此势力虽不能控制国会之多数，亦可以武
力、金钱挟制国会以遂己欲。　即以民初政治的实际例子为证，关于总统选举，
民初就有不少人提出了自己的主张，其中就不王具有参考价值者。　比如，　王
宠惠取法美国的总统选举办法，主张以国会为选举组织机关，以各省级议会
议员为选举人气　康有为主张设立 "国民大会议"由各县议会各举一人合国
会议员一起组成，其职权是修正宪法、　割让国境、　选举大总统③。　其他-些
人也有此类主张，比如 { 民立报} 就曾发表文章，主张总统选举应于国会之
外，　加上省议会，并称此举 "有百利而无一弊 "<l>。　此类主张在宪法起草委员
330
•
① {国民党对于其宪法主张金素以外之决定) . (克法新饲}第 l' 期 .
② 王宠 10;， (中华民国宪怯量议) . ( 民因经世文箱} 正绵，第 lllt. 1鹏的　直 .
③ 且提高为
《拟中华民园 lt法草案 ) . (民国经世文编》　正结 . 第 10 1Jt.第" 、 "页 .
@ 宗良
《省议会加入选鲁售总统之研究) ， 1 913 年 5)1 1 6 、 17 日 t 民立报L
Page 26
民初宪法争衡中的几个问题　鸟飞
会讨论总统选举办法时亦有委员提出，并有系统的论述①。国民党最初的宪
法主张中曾主张总统选举加入地方议会议员，后来提出修正时改为大总统选
举以两院议员为选举人。卒之，以国民党在宪草会占据多数，大总统选举法
遂基本依国民党之主张而定。此虽有学理的依据.且明确取法法国之办法，
但总统选举加入地方议会并无不妥，国民党的主张虽为重国会之权.但增加
了国会被控制的可能性。民国二年的大总统选举，区区数百议员受胁迫而举
袁世凯为大总统，未始非大总统选举法之弊端有以成之。
其实，对于国会在宪法确定之后的地位，国民党党内未始没有不同的意
见。比如戴季陶、王宠惠都主张宪法制定后，国会不应成为主权机关，修订
宪法之事，戴季陶主张由国会和各省议会合并行之，王宠惠主张由各省议会
行之@。　但党内主流意见.以为这有联邦制的意味，不符合单一制国家的主
张。　卫比如，宪法之解棒，王宠惠在其 { 中华民国宪法当议》　中主张给于矗
商法院，党内也有类似主张，甚至到宪法起草委员会内的一些国民党委员也
不主张由国会解辑宪法③。但党内主流坚持以国会解释宪法。而对于同意权
利解散权的规定，国民党内也有不同的声音。发表在 { 民立报》　上的一篇文
章就明确主张总统有解散议会权，并且标题就是"论总统当有解散议会权"
其基本主张与梁启翅等人→致⑥。　后来在宪法起草委员会内，也有国民党议
员对于该党宪法主张中的部分内容，尤其是同意权和解散权问题上的主张.
表示反对，明确主张实行内阁制，贝~国会不能有任命总理之同意权，而总统
则应有解散国会之权。　而一位名为理富文的国民党员也发表文章讨论宪法问
题.甚至对于国民党的"国会政府主义"从总体上提出否定意见⑤。
国民党的真实意图是因为自己在国会中占据一定的优势，故试图以国会
大权限制它甚不信任的寰世凯的极力。　但实际上，一方面此种政制在理论上
有违内阁制的基本精神，真正实行起来，不利于政治的正常运转:另一方面，
在现实施行中，在没有宪政习惯的中国，国内卫存在强大的不识民主为何物
的军阀势力，国务总理之同意权、且统不得解散国会之类的束缚，根本就不
能起作用，只会造成政局的紧张。没有实力的国会 .想靠解散权、　同意权之
。(JI!I!起草委员会第七次会议录). (章法起掌簧员会会议录》第 1 册，民国二年 i- - Jj出版.
ø .李陶
{民国政泊论). (戴季陶集) (1 909 - 1920). 第 620 页;王宠事。 4 中华民国宪法当
仪). (民国经世文编}正编. J院 II Ø/.
③ 《章法起事委虽会甥十六次会议最)， (lI!!去画尊委员会会议录)，民国二年十一月。
@ 鸣JOJ ， (论.~统当有议会…UO ， 1913 年 2 月 24 日{ 民立报) .
⑤ 霍霍文
《关于且统且国会同圃'且书)， (民国经世主编》正编。第 8 册 .
331
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igFf思想家与近代中国思想
类的柬缚限制震世凯，没有可能， (临时约法》　实行中出现的种种问题，就是
最好的例证。
进步党一派的人士，主张遵循内阁制的精神，反对国会一权独大。　此一
派人士，为反对国会大权，发表了相当多的言论。　吴贯因说，民主共和国应
当适当缩小国会的权限，他的论证是这样的:第一. 他否定主权在民说，而
倡导主权在国说，从理论上否定了将国会作为国家最高机关的合理性，认为
应当"就国家之全局以着想"在各国家机关之间进行权限分配..不谓得(得
谓)国会为人民之代表机关，即增加其权力" 。　第二，中国现在内外局势紧
急，急需振兴国权..欲求援国权，与其得一强有力之国会，不如得一强有力
之政府" 。　第三，世界竞争日趋激烈，列强均逐渐加强政府权力以进行竞争，
"十九世纪初期，革命之潮流，在求得一且国会，以对抗政府。　二十世纪初
期，革命之潮流，在求得一良政府，以对抗外国。　此实全世界之趋势" 。　中国
欲求存，不能与此潮流相抗①。　署名"雪玉"的作者在 {震旦} 上发表的文
章，在进行了与吴贯因大体类似的论证后，说"欲使一国之力伸张于外，非
有强固之中央权力不可。　若仍事事资之不任实行、徒知议论之国会，则岂能
谓为适当之机关" 12>。　老圃在题为 { 国权与民权} 的文章中，这样论述国家权
力和人民权利之关系，做了一个比喻..一国犹一商业公司，公司股东有查帐
之权，有选举之权，犹-国之有民权也。　然公司即免于作弊，免于垄断，亦
须视公司资本之充足与否，公司之营业之可恃与否，及管理者之适宜与否，
初非股东一有查帐权，一有选举板，而即可在利也。　若公司有绝大之财力.
有老于商业之管理人，　对内既秩序井然，对外卫足与他业竞争，则其公司之
权力，乃足以纵横于商业界，此比之一园，犹一国之有国权。　由此观之，则
富强之道.固不仅在民权.所谓民权主义，　实消极主义。"③ 这里，所谓的国
权并不是国家对于人民的强制服从的权力，而是政府的极力，而民权并不是
指人民之自由权利，而是积极的参政权，也可以说就是国会的权力。　梁启超
则说，　国会为"制动机"
其功能在防止政府为恶，而政府则为"发动机"
其功能在1!l极地谋求国家之福利@。　总之，他们的意见是，国会是清谈馆，
是监督政府防止其为恶的机构，国家的振兴需要的是强大而有效的行政权力，
而不是权力强大的国会。　他们批评国民党过分强调国会的权力..防政府如盗
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① 吴贸因
4政府与国会之仅限)， (民国经世主编} 正编.第 8 册 .
@ 雪玉
《说国钗)， (锺旦}第 3 期 .
③ 老-， (回仅与民钗) ， 1912 年 11 月 30 日{时，新报L
ID !It启但， (章法主三大精柿)， (饮冰室合集》文集之二十丸，第 107 页 .
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民初宪法争衡中的几个问题　飞「
贼，而畜政府如犬马视政府若虎兜..必押之而后能安是"幼稚之民权
论 .. 违背了立宪政府之常规，也不符合中国当前的现实需要①。
在具体的政制设计中，进步党也试图依照内阁制的常规，合理分配立法与
行政两部的权力。　对于国民党的宪法主张，进步党人批评最多的是其关于同意
权、　解散权的主张。　关于同意权，他们认为，从政制的基本原则看，实行总统
制，则国会对于总统之任命国务员有同意权而元不信任投票权;实行责任内阁
制，国会对于总统之任命国务员没有同意权而有不信任投票权。 "总理既由国会
选举，阁员复经国会承认，此无异国会保证此为良内阁也。　夫既已保证之于前，
而旋或纠问弹劫之于后.同一机构，翻云覆雨，接诸理论，宁得云当?果耳者，
则内阁虽有失政，而国会已大失其问责之资格。　不宁惟是，国会以知人不明选
举失当故，反须自引责以谢国民，是欲张国会之权而反以削弱之也。 "<Z> 他们认
为责任内阁制之下，内阁之组成虽事实定于国会之多数党，但这是习惯，并不
能明定于宪法。　他们并且说，重要的是宪政习惯，而不是区区同意权的法律规
定。　若总统循政治之常规，国会虽元同意枝，但有不信任投票权和弹劫权，即
可操纵内阁绰绰有余。　总统不循政治常规，则区区之同意权，根本不能限制总
统曲。　关于解散权.进步党人认为，既取责任内阁制，　则国会对内阁的不信任
投票权与总统有解散国会之权，乃协济国会与内阁的重要手段.缺一不可@。
若只有不信任投票权，而无解散权之规定，则国会必轻于使用该权，内阁则失
其独立性..政象所演变，常使执政者偏偏不自保，不敢立宏远俊伟之计划……
不求有功但求无过，则国命不已堕于冥冥之中耶?"Cíl 可以说，　他们基本是从内
阁制的基本原则出发对国民党的宪法主张进行批评，并非无端的攻击。　统一党、
民主党发表的宪法主张均明确主张国会不当有总统任命总理之同意权，而且统
则应有解散国会之权@。　梁启超为进步党所起草的宪法草案，对于同意权、解
散权问题，与统一党、　民主党持同一主张。
在"强有力之政府"理念的指导下，吴贯因在他的政制设计中，将总统立
于所谓"统治权总揽者"的地位，在给于内阁制下总统应有的权力外，他还给
于总统所谓的紧急命令权、独立命令权。　从梁启纽代进步党起草的宪法草案看，
① '院扇姐。《同意仅与解散1.0 ， (饮冰窒舍集》立集之三十.第 4 页 .
② 黛启 11 ， (中国立国大方时 ) ， (饮冰室合集}文，但主二 +八. 第 62 页 .
由
吴圃田{克法问题Z商'在 ) ， III启 11 ， (同意仅与解散仅L
a> (各党宪法讨论会第七次常会纪要)， (克法'青阅}第 4 期 .
⑤ '曾启坦， (同意仅与解散叙) ， (饮冰重合集}文集Z三十 .第 4 页 .
<Il (统一茸矗近主宪法主张1 ， (章法霸 11) • I 期(民主盘先定宪法 - 部且解散仅同意仪之主
张 1 ， (宪法新闻}第四期， (民主章.章法晕近Z 主张 1 ， (宪法筋阅}第 5 崩 .
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遮盖自思想象与近代中国思想
进步党对于政府体制的主张与国民党最大的区别也就是该宪革主张总统任命国
务员不必经国会同意，总统可以解散国会，以及总统布紧急命令权和紧急财政
处分权飞　也许是为了沟通行政、　立法两机构，也许是为了给大总统袁世凯保
留相当的行动空间，以便袁世凯能够接受自己的宪法主张，梁启超在 {拟进步
党宪法草案}中有 " 国家顾问院"的设置。　该院由国会两院各举四人、总统推
举五人，共十三人组成，总统任命国务总理，　解散国会，发布紧急命令、　财政
上紧急处分，宣战娟和，提议修正宪法，　须得顾问院同意。　而康有为在其 {拟
中华民国宪法草案} 亦有类似的规定，他主张设立 " 国询院..由两院各举五
人，总统举五人，共十五人组成..凡宣战、　鳞和、订约、停散国会、任命总
换、　发布重大命令与预算外之财政款，总统必得国询院之同意" 。 "凡司法、　都
察、　审计诸长，由国询院公举，以多数决之，得参议院同意而总统公布之" 。　其
用意与梁启超主张之顾问院同。　在康有为、梁启超的政制设计中
..顾问院"在
相当的程度上行使国会的诸多权力，而总统对于此顾问院有相当的影响，且人
数较少，比较便于行政部门的操控。　鉴于袁世凯当时无党派，对于国会不能以
正常的渠道发生影响，此一顾问院的设置，确实别有深意。　有这一顾问院，袁
世凯接受此类宪革的可能性极大。　此顾问院显然违背了政制的常规，但康有为、
梁启超极有可能是将此顾问院作引诱袁氏接受宪革的一个诱饵。　值得注意的是，
国民党在最初公布的宪法主张全案中也有顾问院的设置..以顾问院为制限机
关.凡重大政务，大总统必咨询之。　其组织及应咨询事项，　以法律定之" 。　国民
党此时对于顾问院尚无成熟的设计，不过其顾问院并非是要给意世凯以便利，
而是-个限制总统的咨询机构。　后来在修正案中，国民党觉得有国会的限制，
顾问院乃多余，否定了这一设置。
比较两党对于政制的主张，可以看出，进步党考虑的是制定一个大体上
是内阁制，有民选国会，国会有相当权限，而袁世凯势力卫有操控余地而可
以接受的宪法。　而国民党则坚持以宪法限制袁世凯，试图极力扩充国会之权
力，而较少顾及囊世凯是否可以接受这样一个宪法。
四
余论..天坛宪草"流产的技术性因素
对于民初制宪的失败，以往学者多强调意世凯与国会之间在宪法问题上
① ..耿云志等著〈西方民主在近代中国)，　北京，中国青年出版栓. 2003. 第 283 - 287 页 .
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民初宪法争衡中的几个问题
的分歧为根本原因.强调寰世凯习惯于以专制手段统治国家。　这一点笔者也
甚为赞成。　不过，我这里论述的是制宪失败的技术性因素，这一点，　以往的
论著注意得不够。
由于宪法起草由国会执行，而宪草会则由国会两院各举 30 名议员组成，
故国民、　进步两党在宪法主张上的分歧，就带到了宪革会内部。
宪革会内部对于有些问题如政制取内阁制、总统对于国会议决事件有要
求复议极、共和固体不得成为宪法修正议题等，几乎是全体一致的意见曲，
但是在绝大多数问题上意见分歧相当明显。　在相当一些问题上，宪法起草委
员们的主张并非完全可以按照党派划分阵营，有些起草员在一些问题上，还
是按照自己的认识发表意见，党派的决议并未能完全限制他们发表自己的意
见。　同时因为二次革命后，国会生存环境日趋恶劣，　一些国民党议员颇注意
吸纳进步党一些合理的主张，故在宪革的若干问题上能够达成一些妥协。　比
如，对解散权，国民党主张总统元解散权，在宪草会内也有相当一部分国民
党委员坚持此点，但多数委员如共和党的黄云鹏、　政友会的王用宾、　进步党
的王家襄、　刘崇佑、　国民党的张耀曾　、　伍翻枢、段世垣等人主张布条件的解
散权. np 总统解散众议院须经参议院之同意，并且同一会期只能解散一次。
卫比如关于总统发布紧急命令之权，国民党反对此类规定.一部分国民党委
员如幡辅成、朱兆莘、　张耀曾、谷钟秀等以及进步党的刘崇佑等也坚持这一
点，但多数委员如进步党的汪荣宝、王印 ) 11 、　国民党的伍朝枢、　易宗费、共
和党的黄璋等主张总统应有此权，但须加以限制②。　关于紧急财政处分，宪
草会讨论的情况也与关于紧急命令权的讨论相类似。　但在多数问题上，宪草
会内的分歧大体还是可以按照党派划分阵营的。　由于国民党与在宪法问题上
基本赞同国民党的新共和党主导了宪草会，加上后来进步党内的一些骨干分
于意见也与国民党意见接近，故宪革会议决的 {天坛宪草》　之内容"多为该
党(国民党)从来所主张之意见"<:1>。　其扩大国会权力，限制行政权力的内
容，为基本被排斥在制宪进程之外的袁世凯不能接受，遂导致丁宪革的流产。
天坛宪尊的流产.固然根本上是因为袁世凯与民主势力在宪法问题上主
张差异很大，但也有制宪技术上的原因。宪法起草由国会起草，不能广泛吸
纳各方意见，尤其是当时在政治上占据相当优势的袁世凯一派势力的意见，
。
宪法越掌委员会第六次会议暴; (总统权限主大扩克 ). 1913 年 8 月2s日('"报L 宪法起掌
噩员会第二十次会议最 .
② 宪法起尊委员会第十次会议蒙.
③ 《克法~巢金宜之公布) . 1913 等 'Jl 17a ('"银) .要件 .
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建湖思想家与近代中国思想
宪草会内党派意见太重，不能超越党派之见，从学理与国情两方面斟酌制宪，
对人制宪的味道颇浓;宪法起草委员都为国会议员，难免有扩充国会权力而
有意违背政制原则、　握力限制行政权力的倾向。
国会制宪时，　对于社会上的一些积极意见，也还注意汲取。　比如 {临时
约法} 有关于行政诉讼归平政院管辖的规定，宪草会讨论 " 法院"一章时，
就吸取了章士钊、　王宠惠的意见，取消丁关于平政院的规定，规定行政诉讼
及民刑诉讼都归普通法院管辖由。　在讨论人身自由权问题时，大体采纳了章
士钊、王宠惠等关于 " 出廷状. (即人身保护令)的意见@。　但没有顾及袁世
凯一派的意见。　这一点下文专论。
由于国会党派气味甚浓，国会制宪亦难免此弊。　宪革会内国民党占据一
定的优势，不少问题自然是从丁国民党的主张。　比如关于国会对于总统任命
总理之同意权，显然违背内阁制精神，不少议员表示反对，甚至国民党议员
孙钟等也表示反对，但以国民党占据优势，宪草反映了国民党的主张哩。　卫
比如，宪法修正之提议权. ( 临时约法} 本规定临时大总统有此权，而且按
理，无论是国会，还是公民团体，或是政党，或是政府当局，都可以有此提
议权，宪草会内不少议员，包括国民党的伍朝枢等都主张总统有此权，但以
宪革会内国民党占据优势，最后规定只有国会有提议权⑥。
起草委员们在扩充国会权力方面，不论党派如何，除了个别的议员如王
印川等基本为袁世凯说话外，多数议员都有这一倾向。　比如宪草关于国会委
员会的规定就属于这种情况。　国会委员会一章，在宪革会讨论大纲时，并没
有提出设立国会常设委员会的问题。　到 10 月 14 日宪草会开始宪草二读时，
张耀曾提出应设立一个由参议院选举 9 人、　众议院选举 16 人组成的国会委员
会，作为国会闭会期间监督行政的机构。　宪革会在略加讨论后，便在几乎没
有反对声音的情况下，确定有设立该委员会之必要飞　宪革会第二十八次会
议讨论此问题时.除了关于两院各派之委员人数问题外，还讨论了国会委员
会的责任问题，讨论的结果是，国会委员会之责任(即做出不当决定应负之
责任)不明定于宪法@。　宪革最终决定·国会委员会由两院各选出 20 人组
关于平政院的讨论且规定，见宪法毡掌'昏且会'鹏+六次会目录及·天坛亮革·第 86 条 .
美子也 E状的讨论且规定 1 且lI:法寇军委员会第三 +二次会目录且"天坛lI:革"第， j提 .
宪法起尊委员会第丸次会议录 .
，巨撩起草委员会第二十议会议录.
克法起革委员会第二十四次会议录 .
克法起.委员会第二十八次会议录 .
①②③@③⑥
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民初宪法争衡中的几个问题:~~i
戚，以 213 以上委员之列席，列席员 213 之同意议决事件，其职权是于国会
闭会期间对于大总统提议之紧急命令、　紧急财政处分或戒严令，总理出缺时
之总理任命做出决议，对于国会闭会时议员因现行犯之被捕进行核准，可以
对于紧急事件请求召开国会临时会，可以在国会闭会期间受理请愿并对政府
提出建议、质问( 天坛宪草第 51 - 54 条及第 34 、 49 、 65 、 71 、 80 、 104 条) 。
此一规定名义上是重国会之权，实际上增加了国会被行政操控的可能性。　又
比如，宪草会讨论宪法之修正机关时. ^，j 崇佑提议制定宪法机关即为修正宪
法机关，很快得到绝大多数起草员同意. 48 人与会，有 47 人同意。　卫比如，
宪法之解瘾，宪草会内进步党的汪荣宝、　国民党的伍朝枢等主张由法院解释，
共和党的何雯主张囱参众两院各举 5 人、法院举 4 人、　大总统举 5 人组织
" 参事会"
"专以解静宪法..但多数起草员主张由国会解释∞。
民初制宪在技术上存在的最大问题是，袁派势力被排除在制宪进程之外。
自在国会外另行组织宪法起草机关的尝试失败后，袁世凯一派一直无法直接
参与制宪。　这固然因为寰世凯一派不谙民主政治的政党运作，意世凯甚至以
不党相标榜，使他们在国会内缺乏可以直接操控的政党力量。　衷世凯也曾试
图对于国会内的党派构成发生影响，一方面拉拢一些国会议员成立小党以分
国民党之势，卫支持民主、　共和、统一三党合并成进步党，试团以进步党与
国民党相抗衡。　但进步党毕竟有自己的政治主张，在宪法问题上与袁有巨大
的差距，不是意世凯可以完全操控的力量。　而意世凯可以操控的王印 JIJ 、汪
荣宝等亲袁议员在宪革会内势力甚为微弱，且此等议员也时常从自己的认识
出发发表对于宪草之意见，并不全替囊世凯发布宪法主张。　因此，寰世凯对
于宪革会的影响力十分有限。　在此情况下，袁世凯试图以各种方式发表自己
对于宪法的主张，影响国会制宪。　比如. 1913 年 6 月中.当宪法起草委员会
即将组建时，袁世凯的宪法顾问美国学者古德诺发布其对于中国宪法问题的
主张，提出 ·① 中国宪法宜只定大纲，不必议及详细条款，其详细条款应等
将来之立法机关逐步议定。② 因中国初定宪法，　难免有不适合国情之处，故
宪法应具柔性，便于修改，至于具体修订办法，他提出 " 凡得两院人数三分
之二以上之同意，　即可修改，惟修改后，必得大总统之认可，始有效力" 。
③中央地方关系不宜定于宪法，即便要定，也宜坦不宜细。④ 中国没有议院
政治的习惯，不能行内阁制，应取法美国，行总统制，不必设立总理，着设
总理，亦应由总统自兼。⑤中国的议院尚幼稚，为防止议院不能议决重大事
① 宪法起草委员会第十六次会扭 tt.
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1绳思想家与近代中国思想
件而导致政治混乱，应予总统以两个权力，一是议院不能表决预算时，总统
可以上年度之预算施政，二是总统有权力发布条例，但议院认为此条例不适
用时.得废止之。 ⑥应仿照美制，于总统对于议会议决事件之交令复议权①。
从某种意义上说，这种总统制的主张代表了裳世凯的意见，其中尤其是总统
对于宪法修正之批准权以及第五点的两项特权，可以说给予总统极大的自由
度。　此后不久. 6 月 27 日，也就是两院选举宪法起草委员的时候，寰世凯的
另一个顾问，日本学者有贺长雄也发表丁他对总统选举法的意见。　他认为中
国的总统选举既不宜采美国的以选举团选举总统的办法，　也不宜采法国的以
国会选举总统的办法，而应由人民直接选举"候补总统"数名，由国会及政
府各选举\0人组成的选举会在"候补总统"中选出一人为大总统<2>， 8 月，
当宪草会讨论"宪法大纲"时，袁世凯组织的"宪法研究委员会"公布了其
宪法主张 24 晕。　其要点是目统治权属于国家 s 政府取内阁制，国务员对众议
院负责，众议院对国务员有弹劫权(以 3/4 以上之出席，列席员 2 /3 以上之
同意) .预算案先交众议院;总统对于议会之议案有中止权和复议权，总统任
命国务员及外交公使不必经国会同意，总统有停止议会权(-次会议不越过
二次.每次不得超过 15 天) .大总统得参议院之同意可解散众议院(并主张
改变参议院组织法) ;大总统由国会选举，任期 7 年，得连任一次，非大逆不
道不负责任;行政诉讼归平政院管辖飞　从大纲的文字看，这似乎是一个内
阁制方案，但此内阁制与宪草会主张的政制有相当的差距。　此后，袁世凯丑
派人将此"宪法大纲"提交给宪革会，名为供制宪参考，实想借此宣布袁世
凯对于宪法问题的一些意见，以影响宪草会。　袁世凯通过这些渠道发表的关
于宪法问题的主张，并没有引起宪草会内起草员们的足够关注。　委员们对于
宪革在一定程度上容纳寰世凯的主张的必要性考虑甚少。　毕竟一部可以施行
的宪法，不是可以从书本上抄袭的，也不是可以完全凭理想制定的，而必须
考虑现实的国情，以及现实政治生活中的政治力量构成的政治生态。　我们不
能作假设宪草会一定程度上考虑到袁世凯一派的主张，宪法是否可以顺利产
生。　但至少，宪草会议几乎没有考虑袁世凯的要求.不能说完全没有可议之
处。
在以上形式不能对宪革会产生影响的情况下，毫无现代政治经验，不识
民主为何物，习惯于传统权力运作方式的袁世凯采取了直接干预制宪的行动.
① {宪法消息)， 1913 年 6 月 IS 日{申报L
② {有贺长 11之演说词)， 1913 年 7 月 4 日《酬报》。
③ f研究克法委员会Z成绩)， 1913 年 8 月 25 日　《咿 110 .
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民初宪法争衡中的几个问题 4 气
1913 年 10 月 16 日他向国会提出"增修约法"的自文。　当时宪草会已在对宪
革进行二读
..增修约法"根本就是画蛇添足。　袁氏此举不过是借此宣布自己
的宪法主张。　在曹文中，他提出　《临时约法} 所定议会对于总统制定官制官
规、任命国务员及外交使节、宣战、娟和、缔约之同意权应当取消，此等权
力均应为总统之特权;同时要求增加总统的两大权力，即紧急命令权及紧急
财政处分权。 10 月 18 日，他卫行文宪法会议，要求宪法必须由总统公布，
企图以公布权及随之而来的交令复议权，迫使国会接受他的宪法主张。 10 月
24 日，他卫派顾鳖、　施愚等 8 人为政府委员，要求宪法会议让顾鳖等出席宪
草会的会议并代他陈述对于宪法问题的意见，又要求此后宪法会议或宪草会
开会，要事先通知国务院..以便该委员等随时出席陈述"①。这些直接干宪
行为，给国会发出了极其强烈的信息，但宪草会和国会都拒绝了袁世凯的要
求。　此后，童世凯的行动就更为鲁莽灭裂了。 10 月 25 日，他通电各省都督
说. ( 天坛宪革 ) ..将使行政一郁，仅为国会所属品，直是消灭行政独立之
极 ..
若照案通过..势非亡国灭种不止"指令各省长官于电到 5 日内对宪革
发表意见②。　挑动各地军政长官干预制宪。
面对强大的压力，国会内的一些议员，觉得宪草会的-些宪法主张 "论
涉极端"试图做出一些让步，以便震世凯能够接受宪草。　进步党日日开会商
筹对策，最后与政友会、大中党协商，决定退让，保留众院对总理任命之同
意权，允诺取消国会委员会，于大总统元条件解散国会之权;大总统可参与
制宪..惟直接派员一事，因名誉所关，实不必要"③。　但此时袁世凯在各地军
政长官阵阵解散国民党、　解散国会的声浪中，觉得完全没必要存留国会，解
散国会，另立一自己控制的"民意机构..要比现国会操控起来得心应手得
多。　于是政变发生了，国民党被解散，国会被解散，宪草流产了。
(作者单位
中国社告科学院近代史研究所)
① 白lIL (鑫世凯与中华民国). (近代"梅}第 3.. 成部，四川人民出版社， 1985 ，第 60 -
61 页 .
② 白蕉
《冀世凯与中华民国). (近代.梅}第 3 剿，第 61 - 64 页。
③ {宪法被澜中之面面现). 1913 年 U 月 4 日 4 酬报) .要阅一气
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